环境哲学

第12章 环境立法(3)

3.环境立法为人类代内平等发展提供法律保障

在当代,可持续发展是一种在竞争中的发展,可持续发展的全面目标无疑是具有全社会性和全人类性的,但处于当今世界,各类经济主体的运作都必须与市场机制和开展竞争相联系。要在国家、地区和全球范围内建立起能够开展公平竞争的经济秩序和社会秩序,只有在相应范围内加强法治才能有效予以维护。只有在相应范围内通过法律的调整与保障才能使竞争变得有序,使得全球范围内的人们在可持续发展的框架内平等享有资源,平等消费资源。

在全球危机的责任上,发达国家与发展中国家有争议。发达国家指责发展中国家以粗放式的、消耗资源型的发展造成了全球危机,发展中国家则认为全球环境恶化的主要原因是发达国家能源密集型的生产方式和消费方式。应当看到,发达国家在工业化进程中,预先享用了地球,也最先造成了环境的破坏,并且这种破坏今天依然延续着,因此他们理应对“全球赤字”负更大的责任。发展中国家也应结束杀鸡取卵、竭泽而渔的行为,避免走“先污染后治理”的老路。面对目前发达国家为维护优势地位不肯改弦易辙,发展中国家也不甘落后又要走西方工业化的老路的局势,许多社会发展学家建议人们应深思70年代美国生态学家加勒特·哈丁的《公地的悲剧》:每一个放牧人均在利益机制驱动下,增加羊的数量,以增加数量来求得收益。

然而由于草地是有限的,随着羊只的增加超过了牧场的承载能力,草地就会退化,环境难以维持,最终导致公有资源的不可避免的毁坏,以致大家都无法放牧了。笔者认为除此之外更为有效的解决途径是:国际环境立法的法律法规应对全球危机的责任、补偿措施作出明确的规定,并以法律的强制手段协调关系,主持正义,维系国际秩序,维护当代人的平等发展权益。

4.环境立法为可持续发展的资源保护提供法律保障

传统的经济增长观是一种无节制的单一增长模式,它只是通过成本、利润、产值等要素来分析人类生产活动的得失,关心的只是经济增长的速度,却没有包括自然资源的损耗价值和生态环境恶化造成的经济损失,所以它不能反映经济增长导致的生态破坏、环境恶化和资源代价。看到的只是财政赤字对社会发展的影响,而看不到“资源赤字”、“环境赤字”对人类发展的危害。目前我国的经济增长是通过消耗大量资源实现的,在经济增长的背后,资源大量利用,生态遭到破坏,环境严重恶化。造成这一现象的原因之一是资源无价,即天然的自然资源和环境没有价值。因为传统价值观认为,没有投入劳动的物或者不能交易的物,本身没有价值。

因此,要保持经济、社会发展与环境保护相协调,必须建立新的环境资源法,以此促使人们确立新的环境资源价值观。《中国21世纪议程》明确指出,要改革不合理的价格体系,建立资源有偿使用制度,逐步改变原材料价格偏低、资源无偿使用的状况,并依靠价值规律和供求关系来调整资源价格,彻底改变由于资源低价或无价造成的资源、能源浪费和环境污染与破坏,并逐步建立节约型的经济模式。

有资料显示,我国资源损耗已经占到国内生产总值的20%左右,这意味着构成我国目前1/5的产出是资源的损耗或其价值的转移,而不是我们的净贡献,该价值量相当于我国每年的净储蓄量,这说明我国目前的真实储蓄几乎是零,而真实投资则为负数。资源利用中的低效率,严重损害了我国的生态环境。因为资源利用中的低效率,意味着它向环境中排放了过多的废弃物,导致生态环境被严重破坏。据统计,我国社会最终产品仅占原料总投入量的20%~30%,这也就是说,70%~80%的宝贵资源,直接作为污染废弃物进入了生态环境中。如按20世纪80年代的资源利用率和资源利用总量计算,我国每年通过废水、废气、废渣排放的纯硫33万吨、有色金属7.3万吨(其中包括毒性很大的汞、镉、铬、砷、铅1.3万吨)、铁80万吨、煤230万吨。正是这种对资源利用的低效率,导致了我国生态环境的严重破坏。到目前,在东部已几乎找不到一条较大的未被污染的河流,也找不到一个干净的湖泊,几乎没有一个大中城市能呼吸到符合世界标准的空气,世界上十个大气污染最严重的城市,中国就占了八席之多;所吃的大部分食品,已不是有没有污染的问题,而是污染的程度有多高的问题,以至于今天的人们谈水色变,谈空气色变,谈吃色变。因此,建立新的环境资源法迫在眉睫,新的环境资源法是保证人类节约资源,实现可持续发展的生态环境的重要渠道。

5.环境立法为可持续发展的生态保护提供法律保障

人类自产生之日起,就不断向自然索取,并把废物抛弃于自然之中。当这种索取和抛弃行为超过一定程度时,人与其生存环境之间就会产生某种不和谐。自古以来,生态破坏问题就困扰着人类。

人类自蒙昧走向文明之后,人口渐多,民智日开,农牧分化。随着工具的进步,农业文明日渐发展,自然环境的压力大增。过度的垦殖放牧,终于打破了大自然脆弱的平衡,最早的生态破坏问题湮没了一个又一个早期文明。早在一百多年前,恩格斯就曾指出:“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都对我们进行报复……美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民,为了得到耕地,毁灭了森林,但是他们做梦也想不到,这些地方今天竟因此而成为不毛之地,因为他们使这些地方失去了森林,也就失去了水分的积聚中心和贮藏库。阿尔卑斯山的意大利人,当他们在山南坡把在山北坡得到精心保护的那同一种枞树林砍光用尽时,没有预料到,这样一来,他们就把本地区的高山畜牧业的根基毁掉了;他们更没有预料到,他们这样做,竟使山泉在一年中的大部分时间内枯竭了,同时在雨季又使更加凶猛的洪水倾泻到平原上……因此我们每走一步都要记住:我们统治自然界,决不像征服者统治异族人那样,决不是像站在自然界之外的人似的——相反地,我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界和存在于自然之中的;我们对自然界的全部统治力量,就在于我们比其他一切生物强,能够认识和正确运用自然规律。”回溯历史,古埃及文明、巴比伦文明等许多一度灿烂的古代文明,都被埋到了荒漠沙砾之下。古代文明的衰落,主要是由于养育人类的环境遭到了破坏。

现代工业文明不仅没有消除古代遗留的生态破坏问题,还由于它提供了破坏自然的更强大的技术能力,使生态破坏愈演愈烈,生态环境每况愈下。据有人估算,开垦热带雨林进行粮食生产,每公顷的机会成本高达数万美元,而其得到的收成则只有几百美元。造成环境严重污染的小造纸生产、皮革生产、电镀生产等,造成的环境损失是它们收入的数百倍甚至数千倍。我国曾对长白山的森林资源进行估价:长白山年产木材450立方米,折算经济价值为6.65亿人民币,但若保护下来其生态价值可折算95亿人民币,生态价值是木材价值的13.7倍。农业部曾公布过我国的“生态赤字”:我国每年因生态破坏造成的农业、森林、草场、水资源等方面的直接经济损失和环境污染导致的经济损失达860亿元。日本曾从储存水分、防止水土流失、保持生物多样性、提供氧气等多方面对全国的树木进行生态估价,估价的结果是全国树木一年的生态价值相当于国家全年的财政预算。同时,由于人类还向自然环境排放了越来越多的人造物料,环境污染问题也凸显出来。在当代,生态破坏和环境污染问题相互交织,加之自然灾害频繁,使人类面临空前的生态困境。因此也不得不通过环境立法的强制性规范人类的行为。环境立法为可持续发展的生态环境提供了法律保障。

第三节我国环境立法的现状分析

一、我国环境保护法体系

环境法是为了协调人类与自然环境的关系,保护和改善环境资源并进而保护人体健康和保障经济社会的可持续发展,而由国家制定或认可的并由国家强制力保证实施的,调整人们在开发、利用和改善环境资源的活动中所产生的各种社会关系的行为规范的总称。环境法是20世纪60年代产生和发展起来的一个新兴法律门类。各国对其称谓不同,我国叫做“环境保护法”,美国称为“环境法”,日本称为“公害法”,欧洲各国则多称为“污染控制法”。

我们可以对我国的环境保护法作下列逻辑划分:从法律的效力层面来看,我国的环境立法包括国家级环境立法和地方环境立法。

国家级环境立法主要包括下列组成部分:宪法关于保护环境资源的规定;环境保护基本法;环境资源单行法;环境标准;其他部门法中关于保护环境资源的法律规范;我国缔结或参加有关保护环境资源的国际条约,国际公约也包括在我国环境法体系之中。

1.宪法关于保护环境的规定

宪法关于保护环境的规定在整个环境法体系中具有最高的法律地位和法律权威,是环境立法的根本指导思想和理论依据。例如我国宪法第九条规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害。”

2.环境保护基本法

环境保护基本法是对环境保护方面的重大问题作出规定和调整的综合性立法。我国的环境保护基本法,对我国环境保护方面的问题作了全面规定,如明确规定了我国环境保护的基本原则和制度,环境保护的对象,环境法的根本任务,中央和地方环境管理机构对环境监督管理的权限,违反环境法的法律责任等问题。环境保护基本法的颁布对促进我国环境法体系完备化,加强我国的环境管理起了重要作用。

3.环境资源单行法

环境与资源保护单行法是针对特定的保护对象,如某种环境要素或特定的环境社会关系而进行的专门立法,具有量多面广的特点,是进行环境管理、处理环境纠纷的直接依据。我国环境法的主体部分,大体上可以分为:(1)土地利用规划法;(2)环境污染防治法;(3)自然保护法;(4)环境管理部门行政法等。

4.环境标准

环境标准是由行政机关经合法的授权而制定和颁布的,旨在控制环境污染,维护生态平衡和环境质量的各种法律性技术和规范的总称。我国环境质量标准的制定工作开始于20世纪50年代。为了控制工业集中地区出现的局部环境污染,首先制定了一些以保护人群健康为主的专业环境质量标准。20世纪80年代至90年代,我国在全国开展了综合性和行业排放标准的制定工作,同时也陆续制定了各种工业生产和产品的污染物排放标准。

5.其他部门法中有关环境资源保护的规定

由于环境保护的广泛性,专门环境立法尽管数量上十分庞大,但仍然不能把涉及环境保护的各种社会关系全部加以调整,在其他部门法,如民法、刑法、经济法、行政法中,也有不少关于环境保护的法律规范,这些法律规范也是我国环境法体系的重要组成部分。

6.我国缔结或参加的有关环境保护的国际条约、国际公约为了协调世界各国的环境保护活动,保护自然资源,应付日益严重的全球性环境问题,产生了国际环境法。它是调整国家之间在保护和改善环境资源活动中所产生的各种关系的有约束力的原则、规则、规章等的总称。我国环保法第四十六条明确规定:我国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约,同我国法律有不同规定的,除我国声明保留的条款外,适用国际条约的规定。由此可见,国际条约和国际公约也是我国环境法体系的特殊组成部分。

二、我国环境立法的现状分析

20世纪70年代,随着我国工业化进程的不断推进,环境污染也日趋严重。因此开始了以防治工业污染为中心的环境保护工作,并陆续制定和实施了一系列有关环境保护的法规和文件。1972年,我国参加了联合国人类环境会议。1973年我国召开了第一次环境保护会议,制定了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,并由国务院颁布。这是我国历史上第一个综合性的环境保护行政法规,是我国环境保护基本法的雏形。之后,又相继颁布了一系列环境保护的行政法规及环境标准,从而使我国的环境立法步入了轨道。

1978年,我国修改了《宪法》,宪法明确规定“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”,首次将环境保护工作列入国家根本大法,从而把环境保护确定为我国的一项基本国策。而1979年《环境保护法(试行)》的颁布施行,更为我国环境法的发展奠定了坚实的基础。之后又先后颁布并实施了一系列环境资源法律、法规、部门规章、地方性法规、环境标准等规范性文件,其他相关部门法如行政法、刑法、民法、经济法等的某些条款也对环境保护作了相应规定,从而使我国的环境法制初具规模。特别是1989年在对《环境保护法(试行)》做出大范围修改完善的基础上,颁布了新的《环境保护法》,加快了我国环境法制建设的步伐,使环境立法的范围由污染防治扩展到自然资源和生态保护,可操作性大大增强。我国还参加或缔结了一系列关于保护环境与自然资源的国际条约、国际公约,使国际环境法和我国国内环境立法之间的相互影响日益增强。

李淑文

作家的话

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