食品标准与法律法规

第12章 食品安全与食品法律法规基础知识(1)

本章学习重点:理解食品法律法规的概念、渊源和适用范围,了解食品法律法规制定的基本内容和程序。全面掌握食品安全的相关知识,熟悉食品安全行政执法的合法要件和归责原则,掌握我国食品安全的监管主体及其职能。熟悉违反食品安全法律责任的责任方式和归责原则,了解食品安全责任的类型。

食品法律法规概述

一、食品法律法规的概念和渊源

食品法律法规指的是由国家制定的适用于食品从农田到餐桌各个环节的一整套法律规定。其中,食品法律和由职能部门制订的规章是食品生产、销售企业必须执行的,而有些标准、规范为推荐使用的。食品法律法规是国家对食品行业进行有效监督管理的基础。中国目前已基本形成了由国家基本法律、行政法规和部门规章构成的食品法律法规体系。而食品法的渊源又称食品法的法源,是指食品法的各种具体表现形式。它是由不同国家机关制定或认可的、具有不同法律效力或法律地位的各种类别的规范性食品法律文件的总称。

自20世纪80年代以来,我国以宪法为依据,制定了一系列与食品质量与安全有关的法规以及国际条约。目前已形成了以《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国标准化法》等法律为基础,以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》《食品添加剂卫生管理办法》《保健食品管理办法》及涉及食品质量与安全要求的大量技术标准等法规为主体,以各省及地方政府关于食品质量与安全的规章为补充的食品质量与安全法规体系。因此,我国食品安全法律法规的渊源主要包括以下几种。

1.宪法

宪法是我国的根本大法,是国家最高权力机关通过法定程序制定的具有最高法律效力的规范性法律文件。它规定和调整国家的社会制度和国家制度、公民的基本权利和义务等最根本的全局性的问题。它是制定食品法律、法规的来源和基本依据。它不仅是食品法的重要渊源,也是其他法律的重要渊源。

2.食品安全法律

食品安全法律是指由全国人大及其常委会经过特定的立法程序制定的规范性法律文件。它的地位和效力仅次于宪法。它通常包括两种形式:其一是由全国人大制定的食品法律,称为基本法,如《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国进出口商品检验法》《中华人民共和国标准化法》等;其二是由全国人大常委会制定的食品基本法律以外的食品法律。

3.食品行政法规

食品行政法规是由国务院根据宪法和法律,在其职权范围内制定的有关国家食品行政管理活动的规范性法律文件,其地位和效力仅次于宪法和法律。国务院各部委所发布的具有规范性的命令、指示和规章,也具有法律的效力,但其法律地位低于行政法规,例如:国务院分别于1997年、1999年、2004年发布的《农药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》和《兽药管理条例》。

4.地方性食品法规

地方性食品法规是指省、自治区、直辖市以及省级人民政府所在地的市人民代表大会及其常委会和经国务院批准的较大的市人民代表大会及其常委会制定的适用于当地的规范性文件。除地方性法规外,地方各级权力机关及其常设机关、执行机关所制定的决定、命令、决议,凡属规范性者,在其辖区范围内,也都属于法的渊源。地方性法规和地方其他规范性文件不得与宪法、食品法律和食品行政法规相抵触,否则无效。

5.自治条例与单行条例

自治条例和单行条例是由民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性文件。自治区的自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效;州、县的自治条例和单行条例报上一级人大常委会批准后生效。自治条例和单行条例中涉及的有关食品安全的规范是食品安全法的渊源。

6.食品规章

食品规章分为两种类型:一是指由国务院行政部门依法在其职权范围内制定的食品行政管理规章,在全国范围内具有法律效力;二是指由各省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地和经国务院批准的较大的市人民政府,根据食品法律在其职权范围内制定和发布的有关该地区食品管理方面的规范性文件。

7.食品标准

由于食品法的内容具有技术控制和法律控制的双重性质,因此,食品标准、食品技术规范和操作规程是食品法渊源的一个重要组成部分。这些标准、规范和规程可分为国家和地方两级。尽管食品标准、规范和规程的法律效力不及法律、法规,但在具体的执法过程中,它们的地位又是相当重要的。因为食品法律、法规只对一些问题作了原则性规定,而对与食品安全相关行为的具体控制,则需要依靠食品标准、规范和规程。所以从一定意义上说,只要食品法律、法规对某种行为作了规范,那么食品标准、规范和规程对这种行为的控制就有了其相应的法律效力。

8.国际条约

国际条约是指我国与外国缔结的或者我国加入并生效的国际法规范性文件。它可由国务院按职权范围同外国缔结相应的条约和协定。这种与食品有关的国际条约虽然不属于我国国内法的范畴,但其一旦生效,除我国声明保留的条款外,也与我国国内法一样对我国国家机关和公民具有约束力。

二、食品法律法规的适用范围

食品法律法规的适用范围,也称法律的效力范围,包括法律的时间效力、法律的空间效力、法律对人的效力三个方面。所谓食品安全法律的时间效力,即法律从什么时候开始生效和什么时候失效。例如,《农产品质量安全法》于2006年4月29日由十届全国人大常务委员会第二十一次会议通过,自2006年11月1日起施行。所谓法律的空间效力,即法律适用的地域范围。一般来说,法的空间效力问题,遵循法律空间效力范围的普遍原则,因此,食品法律法规适用于制定它的机关所管辖的全部领域。例如,《中华人民共和国食品安全法》第二条规定,“在中华人民共和国境内从事下列活动,应当遵守本法:(1)食品生产和加工(以下称食品生产),食品流通和餐饮服务(以下称食品经营);(2)食品添加剂的生产经营;(3)用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备的生产经营;(4)食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品;(5)对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。”所谓法律对人的效力,即法律对什么人适用,也就是具有食品安全法律关系主体资格的自然人、法人和其他组织。比如,食品生产者、经营者以及相关的食品安全监管主体。不仅仅是食品生产经营者要遵守本法,食品以及相关产品的生产经营者的生产经营活动以及监管者也要严格遵守有关法律规定。

2009年通过的食品安全法适用范围的规定,与原来的食品卫生法的规定相比,适用范围明显扩大,而且增加了与《农产品质量安全法》相衔接的规定。这体现在以下几方面:

第一,《中华人民共和国食品安全法》适用于食品添加剂的生产、经营。食品添加剂是指为改善食品品质和色、香、味,以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成的或者天然的物质。原来的《食品卫生法》仅在第十一条对于食品添加剂提出了卫生要求,而现实中由于食品添加剂引发的食源性疾病多发,尤其是2008年三聚氰胺引发的三鹿婴幼儿奶粉事件,使得人们对于食品添加剂更加警惕,从而在立法上对于食品添加剂提出更加严格的要求。不仅仅是食品生产经营者使用食品添加剂要遵守本法,食品添加剂的生产经营者的生产经营活动也要严格遵守本法。

第二,《中华人民共和国食品安全法》适用于食品相关产品的生产、经营。所谓食品相关产品是指用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。其中,用于食品的洗涤剂、消毒剂,指直接用于洗涤或者消毒食品、餐具以及直接接触食品的工具、设备,或者食品包装材料和容器等物质。同时,《中华人民共和国食品安全法》附则里进一步说明,用于食品的包装材料和容器,是指包装、盛放食品或者食品添加剂用的纸、竹、木、金属、搪瓷、陶瓷、塑料、橡胶、天然纤维、化学纤维、玻璃等制品和直接接触食品或者食品添加剂的涂料。用于食品生产经营的工具、设备,指在食品或者食品添加剂生产、流通、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的机械、管道、传送带、容器、用具、餐具等。

第三,《中华人民共和国食品安全法》增加了与《农产品质量安全法》相衔接的规定,避免了法律之间由于适用范围的交叉重复可能出现的打架现象,明确了食用农产品在食品安全法中的具体适用问题。也就是说,供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理,应遵守《中华人民共和国食品安全法》和《农产品质量安全法》的有关规定,制定有关食用农产品的质量安全标准,并公布食用农产品安全有关信息。这样才能更好地保障食用农产品的质量安全,实现“从农田到餐桌”的全程监管。

三、食品法律法规的制定

1.食品法律法规制定的基本内容

食品安全法规体系包括与食品有关的法律、指令、标准和指南等。制定有关食品强制性法律是现代食品法规体系的重要内容。如果食品立法不当,有可能使国家食品监管行动的有效性受到负面影响。食品法律在传统上包含一些不安全食品的界定。这些法律可以强制性地要求不安全食品从市场上撤出,并在事后惩处那些需要承担法律责任的责任人。如果一个国家的食品法律没有提供一个有明确授权的权威机构或食品控制机构去预防食品安全问题,那么其结果是即使食品安全计划反复被提出,也会常常出现重叠交叉或失控的盲区。实际上,这种计划只是一种以权力强制为导向的,而不是为了减少食源性疾病的一个整体的和预防性的方案。现代食品法律不仅是为了保证食品安全具有法律权力的问题,而且要使食品管理的权威当局去建立一种预防性的体系。食品立法应包括以下内容:

①应能提供高水平的健康保护;

②应具有清晰的概念,以确保一致性和法律的严谨性;③应在风险评估、风险管理和风险交流的基础上,基于高质量的、透明的和独立的科学结论来实施立法;④应包括预防性的条款,当确认危及健康的水平达到一个不可接受的程度或全面的风险评估不能被实施时,可采取临时性的紧急措施;⑤应包括消费者权益的条款,消费者有权获得准确而充分的相关信息;⑥当发生问题时,对食品有追溯和召回的规定;⑦应明文规定,食品生产者和制造商对食品质量与安全问题负有责任;⑧应规定义务,确保只有安全和公平的食品,方能上市流通;⑨应承担国际义务,特别是与贸易有关的义务;⑩应确保食品安全法律制定过程的透明性,并可以不断获取新的信息。

除了立法以外,政府还需不断升级和更新食品标准。近年来,一些高水平的标准和规范已经取代了一些与食品安全目标有关的原有标准。现在的食品标准一些是合理的、符合食品安全目标,这些标准需要一个严格控制条件下的食品生产链才能得以落实。同时,一些原来的食品质量标准水平过低,亦被有明确要求的标准取而代之。在制定国家食品规章和标准的过程中,应充分吸收国际食品法典的优点,并学习其他国家在食品安全控制上的做法,吸收别国的成功经验,并将有关的信息、概念和需求予以整合,纳入国家食品标准体系。世界食品安全控制的经验和教训已经证明,发展现代食品安全法规体系才是唯一正确的途径。这种体系既能满足本国需要,又能符合动植物卫生检疫措施(SPS)协议和贸易伙伴的需要。

2.食品法律法规制定的程序

食品法律法规制定的程序是指立法主体依照宪法和法律制定、修改和废止行政法规所必须遵循的法定步骤、顺序、方式和时限等。根据《中华人民共和国立法法》和国务院《行政法规制定程序条例》的规定,食品法律法规制定一般须遵循立项、起草、审查、决定、公布、修改等基本程序。

(1)立项

作为食品法律法规创制程序的“立项”,意指立法主体需要制定的食品法律法规项目列入国家立法工作计划以内,以克服食品法律法规立法中的盲目性,是食品法律法规制定程序中的第一个环节。

刘少伟 鲁茂林主编

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