Ⅱ 分报告
Ⅱ Sub-reports
2020年中国职工就业状况研究
李洪坚[1]
摘要：2020年，受新冠肺炎疫情影响，我国登记失业率和调查失业率有所上升，就业压力明显加大。在劳动年龄人口数量加速下降的同时，就业规模下降明显，人口红利进一步消退。就业供求结构矛盾突出，高校毕业生青年群体求职难度加大。城镇化进程中，第二产业和第三产业就业比重均有所上升，城镇就业规模扩大，但城镇就业人口比继续下降，农民工数量近年来首次出现下降。不同职工群体平均工资增速放缓，农民工工资增速下降明显，但仍高于同期经济增长水平。调查周平均工作时间在年初大幅下降后，随着复工复产的推进，逐步恢复往年水平。未来，疫情对就业的冲击仍将持续；延迟退休和生育政策变化给劳动力市场带来的冲击需要关注和配套措施应对；招聘难和用工成本上升将进一步导致就业机会流失；就业结构性矛盾仍将突出，劳动力市场灵活化需要平抑。因此，建议加大稳就业政策实施力度，对冲疫情对就业的冲击；增强政策激励，提升高校毕业生、女性和老年劳动者等各类劳动力群体的劳动参与率；平衡生产制造业和各类平台企业的用工主体责任，营造公平竞争环境，增加高质量就业机会；强化公共就业服务体系，降低中小微企业招聘成本，搭建全民终身学习的教育体系的同时，打造全民终身就业指导和服务体系。
关键词：职工 就业 失业率
2020年，我国在统筹疫情防控和经济社会发展上取得重大战略成果，国内生产总值比上年增长2.3%，是全球唯一实现经济正增长的主要经济体，但经济增速的下行，部分行业复工复产受到影响，以及人口结构趋势性变化的持续，对我国职工就业状况产生了重要影响。
一 职工就业数量状况
（一）登记失业率有所上升，失业保险申报便利化
2020年末，城镇登记失业率为4.2%，比2019年末上升0.58个百分点，改变了自2014年以来持续下行的趋势。登记失业率上升，一方面是因为新冠肺炎疫情对就业造成冲击，岗位需求减少，失业人数增加，另一方面是因为新冠肺炎疫情背景下，国家开通失业保险线上申领，提高了失业人员进行登记的积极性。
（二）调查失业率有所上升，青年失业问题值得关注
受新冠肺炎疫情对复工复产的影响，2020年上半年调查失业率同比明显升高，其中2月达到6.2%。随着疫情逐步得到控制和稳定，以及政府推出一系列稳就业政策措施，调查失业率有所下降（见图1）。调查失业率高企，一方面是新冠肺炎疫情的影响，另一方面是前一阶段经济结构调整，经济增速下行所带来的延续性影响。在新冠肺炎疫情暴发之前的2019年，各月份的调查失业率相比2018年也较高。
图1 2018、2019、2020年各月份调查失业率情况
资料来源：国家统计局网站。
青年失业率有所上升。自2018年以来，16～24岁人口城镇调查失业率持续上扬，2018年月平均调查失业率为10.8%，2019年上升到11.9%，2020年达到14.2%。近年来，青年失业率居高不下的原因是多方面的。一方面，青年是劳动力市场的脆弱群体，容易受经济波动的影响。从全球来看，青年失业的概率是成年人的三倍，而在南亚和东南亚，这种概率是整整五倍（国际劳工组织，2012）。因此，受近年经济增速下行和新冠肺炎疫情影响，青年就业压力加大。另一方面，与近年高校毕业生数量持续增加有一定关系。2020届高校毕业生规模为874万人，同比增加40万人；2021届高校毕业生规模为909万人，数量再创新高，首次突破900万人。
（三）全国就业人员规模下降明显，人口红利消退加速
就业人员规模大幅下降。2020年末全国就业人员为75064万人，比2019年末减少2407万人，就业人员规模在近年呈现加速下降之后，出现断崖式下降。就业人员规模下降的原因主要是两方面。一方面，劳动年龄人口数量加速下降。2020年全国16～59岁（含不满60周岁）的劳动年龄人口为87905万人，比2019年末下降了1735万人，这是2012年首次出现下降后，连续第10年下降，并且下降幅度较大。2020年末，16～59岁人口数占总人口数的比例为62.3%，比2019年下降了1.7个百分点（见图2）。
图2 2013～2020年劳动年龄人口及其占总人口比重变化情况
资料来源：国家统计局历年《国民经济和社会发展统计公报》，《第七次全国人口普查公报》。
另一方面，全国就业人员占总人口比重继续下降。2020年为53.17%，比上年下降2.16个百分点。就业人口比的下降，是因为自2018年以来，就业人员绝对数量持续下降；与此同时，人口总量保持增长，2020年11月1日普查登记的大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人共1411778724人，比2019年末大陆总人口140005万人增加了1173万人。
2020年数据的变化较大，除了人口的自身发展趋势外，还与统计数据来源有关。2020年我国进行了第七次全国人口普查，普查数据的准确性无疑比平时年份抽样调查更高[2]。普查数据反映的人口数据，显示我国的劳动年龄人口数量更低，而老龄化问题更为突出，也促使国家很快做出调整优化计划生育政策的决定。同时，就业人员规模下降，还与失业人员增加和劳动参与率降低有关。新冠肺炎疫情使部分行业遭受重大冲击，就业机会减少，导致部分人员“丧失信心”而退出劳动力市场；部分高校毕业生因为就业压力大，选择慢就业，或是毕业离校后再次复习考研和考公务员；同时，因为计划生育政策变化，生育二胎的家庭增多，部分女性选择在家全职照顾家庭。
（四）就业供求结构矛盾突出，部分群体求职难度加大
一线劳动者用工短缺现象日益突出，公共就业服务机构的求人倍率（岗位空缺与求职人数的比率）呈现加速上升态势。中国人力资源市场信息监测中心对部分城市的公共就业服务机构市场供求信息进行的统计分析显示，进入2020年以来，劳动力市场上的求人倍率总体呈现加速上升态势（见图3）。新冠肺炎疫情引发2020年第一季度求人倍率出现较大波动，市场用人需求和求职人数均有所下降，且求职人数下降幅度大于需求人数。进入第二季度以后，随着求职人数回升，求人倍率有所回落，但仍高于上年同期。此后，随着复工复产的进行，用人需求有所增加，且高于求职人数增加，求人倍率持续上升。由于公共服务机构服务对象主要为普通一线劳动者，所以求人倍率上升反映了相关岗位用工短缺现象有所加剧。
图3 2005～2021年劳动力市场求人倍率变化情况
资料来源：人力资源和社会保障部网站。
高校毕业生和白领等中高端求职市场回暖。中国人民大学中国就业研究所与智联招聘联合发布的中国就业市场景气指数（CIER）[3]显示，2020年，受新冠肺炎疫情影响，求人倍率各个季度同比下降明显。进入2021年，求人倍率同比有所上升，显示该招聘网站所包含的求职群体的求职难度有所回落（见图4）。这与经济复苏带来就业岗位恢复有关，2021年上半年，中国GDP同比增长12.7%。
图4 2016～2021年CIER市场景气指数
资料来源：中国人民大学中国就业研究所。
二 职工就业结构情况
（一）职工就业的产业和行业变动明显
第二产业就业比重有所回升。2020年，第一、二和三产业就业占比分别为23.6%、28.7%和47.7%，分别比2019年下降1.5个、上升1.2个和上升0.3个百分点。这是近年来第二产业就业比重首次回升。与此同时，服务业就业比重上升速度有所回落。这与疫情影响有关，第三产业增加值增速回落，特别是餐饮、旅游、交通等行业受冲击较大，吸纳就业人员数量有所下降。根据国家统计局数据，2020年，我国第二产业增加值增长2.6%，第三产业增加值增长2.1%；而2019年第二产业增加值增长5.7%，第三产业增加值增长6.9%。
从城镇单位就业人员行业分布情况来看，制造业依然是城镇单位就业人员（不包括私营单位）占比最高的行业。2019年城镇单位就业人员共计17162万人，从业人数最多的是制造业（占比为22.33%），其次是建筑业（占比为13.23%），再次是公共管理、社会保障和社会组织（占比为11.60%）。2019年比2018年就业比例下降最多的三个行业分别是建筑业（下降2.48个百分点），制造业（下降1.88个百分点），和农、林、牧、渔业（下降0.34个百分点）。上升最多的是公共管理、社会保障和社会组织（增加1.07个百分点），其次是教育（增加1.07个百分点），再次是租赁和商务服务业（增加0.78个百分点）。
从城镇私营企业和个体就业行业分布情况来看，2019年共有城镇私营企业和个体就业人员26258万人，分布最广的六个行业分别是批发和零售业（40.43%），制造业（11.73%），租赁和商务服务业（9.35%），住宿和餐饮业（9.19%），居民服务、修理和其他服务业（6.65%），以及建筑业（4.78%）；2019年占比增加最多的分别是住宿和餐饮业（增加0.37个百分点），居民服务、修理和其他服务业（增加0.23个百分点），批发和零售业（增加0.10个百分点）；而占比下降最多的三个行业为制造业（下降0.96个百分点），建筑业（下降0.05个百分点），以及交通运输、仓储和邮政业（下降0.01个百分点）。
（二）城镇就业规模扩大，城镇就业人口比继续下降
2020年末，全国城镇就业人员为46271万人，比2019年增加2024万人。显示在城镇化进程中，在全国就业人员规模下降的同时，城镇就业人员继续增加。2020年，我国城镇化进程继续推进。2020年11月1日零时，全国人口中，居住在城镇的人口为901991162人，占63.89%，而2019年末我国城镇常住人口为84843万人，占总人口比重为60.60%[4]。城镇就业人口比降至近7年最低点。2020年末城镇就业人员占城镇人口比重为51.30%，低于2019年的52.15%，延续了2014年这一指标出现拐点后的下降趋势。
城镇就业人员年龄结构呈现老化态势。伴随着人口结构的改变，城镇就业人员的年龄结构也在加速老化。数据分析显示，从2009年到2019年，城镇就业人员中40岁及以下人员比例从79.9%下降到70.5%。特别是2019年，60岁及以上就业人员有较大比例增加，显示在劳动力数量减少的背景下，退休返聘等现象有较大幅度增加（见图5）。就业人员年龄结构老化，将会给劳动力市场带来重要影响。一方面，随着年龄的增长，劳动者适应能力将会有所下降，在技术进步加速的年代，存在人力资本贬值的情况，需要加强培训和学习；另一方面，随着年龄的增长，身体健康出现问题的概率将会提升，从而导致缺勤情况增加，企业人力资源管理对人员动态配置要求将会有所提高。
图5 2009～2019年我国城镇就业人员年龄构成变化
资料来源：根据历年《中国人口和就业统计年鉴》整理。
（三）农民工规模出现拐点，近年来首次出现下降
2020年全国农民工总量为28560万人，比上年减少517万人，下降1.8%。其中，本地农民工11601万人，下降0.4%；外出农民工16959万人，下降2.7%。这意味着经历了多年的增长速度下降后（2019年农民工数量相对于2018年增长率为0.8%），农民工规模开始出现绝对数量的下降，而且下降的幅度较大。当然，这是由于疫情冲击带来的偶然性变化还是趋势性变化，还有待进一步观察。农民工数量的减少，有三方面的原因。一是近年来城镇化发展过程中，可转移从事非农产业的农村户籍劳动力逐渐减少。二是2020年新冠肺炎疫情，部分农民工用工较多的行业复工复产受到影响，以及出于健康安全的考虑，部分农民放弃外出务工，特别是跨省流动务工。2020年跨省流动农民工比上年减少456万人，下降6.1%，省内农民工比上年减少10万人，与上年基本持平。三是近年来，国家加大对农村的投入力度，包括提供各类农业补贴，持续多年的扶贫攻坚也改变了部分农村地区的落后面貌，实施乡村振兴计划，鼓励和支持农民回乡创业，吸引了更多的农民留在农村从事农业工作。
2020年，农民工结构发生三方面变化。一是年龄继续老化，农民工平均年龄为41.4岁，比上年提高0.6岁。41岁及以上农民工占比过半，占50.6%。二是男性比例提升。男性占65.2%，女性占34.8%，男性占比比上年上升0.3个百分点。三是大专及以上学历水平有所提升，大专及以上占12.2%，所占比重比上年提高1.1个百分点。但值得注意的是，初中及以下文化水平农民工占比仍高达71.1%。
制造业和建筑业仍是吸纳农民工数量最多的行业，分别占48.1%和27.3%，但占比分别比2019年下降0.5%和0.1%。可见，农民工仍是当前我国产业工人构成的重要部分。从事第三产业的农民工比重继续提高，合计达到51%，比上年提高5%。其中，除交通运输、仓储和邮政业占6.9%，与上年持平，住宿和餐饮业占6.5%，占比下降0.4%外，批发和零售业，居民服务、修理和其他服务业，以及其他行业占比均有所上升。可见，在农民工数量下降的背景下，受新冠肺炎疫情影响，住宿和餐饮业农民工就业人数下降较多，交通运输、仓储和邮政业农民工就业人数也有所下降。
（四）不同地区登记失业率差异有所下降
2019年，不同省份的登记失业率差异有所扩大。各省份城镇登记失业率离散系数指数从2018年的0.185上升到0.203，有所回升（见图6）。
图6 2005～2019年各省份城镇登记失业率离散系数指数
资料来源：国家统计局历年《中国统计年鉴》。
从31个省（区、市）的城镇登记失业率数据来看，总体而言，2019年各省（区、市）城镇登记失业率均值有所下降，2019年为2.95%，而2018年为3.11%。2019年，城镇登记失业率最高的三个地区分别是辽宁（4.2%）、宁夏和内蒙古（3.7%）。这三个地区，近年城镇登记失业率都相对较高，位于东北和西北地区，经济增速相对较低，也是资源性城市较多的地区，受去产能政策影响较为突出。城镇登记失业率最低的三个地区依次是北京（1.3%）、新疆（2.1%）和青海（2.2%）（见图7）。北京包括就业服务在内的各项公共服务水平均较高；新疆近年受到国家的大力支持，“十三五”时期，中央企业在新疆累计投资项目达3.2万个，完成投资7670.5亿元，有效促进了当地就业；青海“十三五”期间GDP平均增长速度为8.08%，也高于全国平均水平。
图7 2019年各省（区、市）城镇登记失业率
资料来源：《中国统计年鉴2020》。
三 职工就业质量情况
（一）就业人员平均工资增速放缓，不同群体工资差距扩大
2020年，受疫情冲击和经济增速下行影响，城镇非私营单位、私营单位和农民工名义工资增长速度比2019年度均有所下降，其中农民工工资下降幅度较大，但都高于同期GDP增速。2020年，全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为97379元，比上年增长7.6%，扣除价格因素，实际增长5.2%；城镇私营单位就业人员年平均工资为57727元，比上年增长7.7%，扣除价格因素，实际增长5.3%。农民工平均年收入为48864元，比上年增长2.8%（见图8）。
城镇私营单位就业人员年平均工资增速超过了城镇非私营单位增速，这是自2015年以来首次出现。一方面，疫情期间，国家大力实施减税降费，财政收支平衡压力进一步加大，包括事业单位、机关等由财政支付工资的单位在内工资增长在一定程度上受到制约；同时，国有企业目前普遍实施工资总额与经营绩效挂钩，部分受疫情影响较大国有企业的工资增长受到一定影响。另一方面，私营单位大部分为小微企业，在疫情期间受到国家政策扶持较多。私营单位就业人员雇用和工资决定更为市场化，虽然受到疫情的影响，但私营单位的雇用决策更为灵活，会根据经营情况及时调整用人规模，而目前很多岗位招聘困难使得私营单位需要保持工资增长以保留和吸引员工，因此在统计中其平均工资增速会显得较高。
劳动力数量下降推高包括工资在内的用工成本。近年来，随着劳动年龄人口数量的持续下降，以及劳动力市场求人倍率的震荡上升，城镇私营单位和非私营单位就业人员年平均工资增速均高于同期GDP增长率（仅2018年城镇私营单位就业人员年平均工资增长率略低于当年GDP增长率），而农民工工资增长率在大部分年份也高于GDP增长率。
图8 2011～2020年不同职工群体年平均工资及增长率
说明：农民工年收入以农民工月收入乘以12个月计算。
资料来源：国家统计局网站。
农民工与其他类型职工群体的工资差距扩大。2020年，城镇非私营单位就业人员平均工资与私营单位就业人员平均工资的差距与上年持平，但两者与农民工收入差距进一步扩大（见图9）。可见，农民工受疫情的冲击和影响较大，其收入和生活保障问题更值得关注。尤其是近年平台经济和零工经济崛起，用工灵活化和去劳动关系化，农民工受疫情和经济波动的冲击更为明显。
图9 2011～2020年不同职工群体年平均工资比较
资料来源：国家统计局网站。
（二）社会保险参保人数持续提升，部分险种参保率有待提升
2020年城镇职工主要险种参保人数和参保率均有所提高。2020年末全国参加城镇职工基本养老保险的职工为32859万人，按照当年末城镇就业人数为基数计算可得参保率为71.01%（见图10），参保人数和参保率分别比2019年末增加1681万人和0.55个百分点。2020年末全国参加失业保险人数为21689万人，参保率为46.87%，参保人数和参保率分别比2019年末增加1147万人和0.44个百分点。2020年末全国参加工伤保险人数为26763万人，参保率为57.84%，参保人数和参保率分别比2019年末增加1285万人和0.26个百分点。
图10 2017～2020年职工基本养老保险、失业保险和工伤保险参保率
资料来源：2017～2020年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。
社会保险参保率的增速有所放缓。在城镇化和城镇就业持续增加的背景下，参加社会保险的职工人数持续增加，基本养老保险、失业保险和工伤保险的参保率均有所提高，但提高的比例相对上一年度有所放缓。这显示随着社保征收职责划转税务后，对提高职工参保率的边际作用在下降。在疫情背景下，用工进一步灵活化，由于没有劳动关系，所以用工单位不需要为劳动者缴纳社会保险。同时，我们需要关注到失业保险参保比例较低，在一定程度上反映了企业和劳动者对失业保险的评价不高，参保积极性不高。
（三）调查周平均工作时间波动明显，农民工集中行业加班现象突出
2020年城镇就业人员调查周平均工作时间经历下降后逐步回复到往年水平。2015～2019年，城镇就业人员调查周平均工作时间呈现上升态势。2019年加班现象有所增加，城镇就业人员调查周平均工作时间为46.8小时，比上年增加了0.3小时。其中，20.7%的城镇就业人员调查周平均工作时间为41～48小时，31.8%的城镇就业人员调查周平均工作时间为48小时及以上，比例分别比2018年上升了1个百分点和0.1个百分点。进入2020年，受春节和新冠肺炎疫情影响，2月城镇就业人员调查周平均工作时间大幅下降，随着复工复产的推进，此后逐步回升，到6月基本恢复到往年同期水平（见图11）。
图11 2015年至2020年11月城镇就业人员调查周平均工作时间
资料来源：历年《中国就业统计年鉴》和国家统计局网站。
2019年不同行业的城镇就业人员调查周平均工作时间差距明显（见图12），排在前六位的分别是住宿和餐饮业（51.9小时），批发和零售业（49.7小时），交通运输、仓储和邮政业（49.1小时），建筑业（48.9小时），制造业（48.9小时），居民服务、修理和其他服务业（48.9小时），排序与2018年基本一致，但这几个行业的周平均工作时间均有所增加，平均增加约0.6小时。
图12 2019年各行业城镇就业人员调查周平均工作时间
资料来源：《中国劳动统计年鉴2020》。
（四）经济增速下行背景下，劳动争议有所增加
2019年劳动争议受理数达到1069638件，比2018年增幅明显（见图13），增幅达到19.64%。其中集体劳动争议9235件，显示在近年经济增速下行的背景下，包括集体劳动争议在内的劳动争议案件有所增加。
图13 2010～2019年劳动争议情况
资料来源：《中国劳动统计年鉴2020》。
四 职工就业面临的影响因素和新趋势
当前及未来一段时间，新冠肺炎疫情仍然存在不确定性，我国职工面临自身数量结构变化、政策变化等多方面因素的影响。
（一）新冠肺炎疫情给就业带来的冲击仍将持续
在党和政府的坚强领导下，我国在统筹疫情防控和复工复产方面取得重大阶段性成果，但国外疫情形势依然严峻，新冠病毒不断变异，我国外防输入、内防反弹的压力较大，疫情在个别地区零星出现，甚至波及多个省份的情况时有发生。疫情的不确定性和疫情常态化防控将对职工就业产生影响。一方面，造成受疫情影响地区、行业就业岗位减少，特别是旅游、餐饮、酒店等行业受疫情冲击较为突出，而这些行业吸纳的就业人员，特别是农民工就业较多；另一方面，疫情持续流行对全球经济整体复苏造成威胁，将影响我国部分产品类型的出口，进而影响相关行业和企业的就业。
（二）延迟退休和生育政策变化给劳动力市场带来的冲击
一是延迟退休政策将推进和落地。2021年政府工作报告提出：逐步延迟法定退休年龄。2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“综合考虑人均预期寿命提高、人口老龄化趋势加快、受教育年限增加、劳动力结构变化等因素，按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分利用。”根据相关规划安排，2021年上半年，部分省区市陆续开展延迟退休政策和方案的征求意见工作。虽然目前还没看到发布的具体政策，但随着相关政策的发布和实施，将会进一步增加60岁及以上就业人员的比例，并对职工就业产生影响。一方面，会在一定程度上影响青年就业，特别是机关事业单位以及部分国有企业，编制管理较为严格，“一个萝卜一个坑”，延迟退休将会减少体制内优质岗位的释放；另一方面，延迟退休必定对相关家庭决策和生活产生影响，目前中国有劳动能力的老年人一个很重要的工作就是照顾孙辈，延迟退休后将导致部分年轻人生育后无人帮忙照顾孩子，促使年轻夫妻一方，特别是女性退出劳动力市场，或是需要聘请保姆照顾孩子。
二是人口计划生育政策的调整。为应对人口老龄化，2021年政府工作报告提出：优化生育政策，推动实现适度生育水平。第七次全国人口普查结果显示，我国的人口结构问题突出，以及此前的全面二孩政策对人口出生的促进情况没有达到预期效果。2021年7月20日，《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》公布。2021年8月20日，全国人大常委会会议表决通过了关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定，修改后的《中华人民共和国人口与计划生育法》规定，国家提倡适龄婚育、优生优育，一对夫妻可以生育三个子女。“三胎”政策实施，无疑会对女性就业产生一定的影响。一方面是会强化用工单位对女性的就业歧视。由于生育需要休产假、哺乳假等，女职工“三期”特别的劳动保护，以及生育后照顾孩子影响工作精力投入等，都会对用人单位的用工安排等产生影响，必定会增加用人单位的顾虑。另一方面是增加女性劳动者退出劳动力市场的可能性，进一步降低女性劳动者的劳动参与率。一个家庭如果有三个孩子，需要大量的时间和精力照顾，因此会促使更多女性劳动者加入“全职主妇”行列，特别是在延迟退休政策实施后，部分老年人无法分担照顾孩子和家务压力的情况下。
（三）劳动力供给下降和成本上升导致就业机会丧失
自2012年我国劳动年龄人口数量出现下降以来，招工难现象开始在东部沿海地区部分行业出现，随着劳动力数量的持续减少，招工难现象向中西部地区扩展，并从生产制造行业扩展到餐饮等各类服务业。伴随着劳动力供给的下降和招工难，我国城镇私营和非私营单位就业人员年平均工资持续提升，连续多年高于同期GDP增速，劳动力成本持续上升。根据相关测算，“十四五”期间劳动年龄人口仍将继续减少，因此劳动力成本的持续上升将不可避免。
劳动力供求变化和成本上升导致部分外商投资、港澳台商投资和内资企业向其他国家和地区转移。外商投资企业除了关注中国巨大的市场空间外，还高度关注招聘难度和劳动力成本的变化，对劳动力成本具有较高的敏感性，具备在全球范围内配置产业链的能力。港澳台商投资企业国际化水平也相对较高，与外商投资企业具有一定的相似性，在选择投资地时也具有较强的灵活性。从数据可以观察到，2013年外商投资单位和港澳台商投资单位就业人数达到峰值，此后呈现快速下降趋势（见图14）。虽然目前缺乏内资企业受招工难和劳动力成本上升而向其他国家和地区转移的详细数据，但从相关新闻报道来看，这些现象客观存在。同时，我们可以观察到近年我国生产制造业从业人数持续下降，服务业从业人数上升，其中有技术进步导致生产制造业劳动生产率提升的原因，同时有生产制造业更有可能在不同地区布局，而服务业更难以转移的原因。近年，欧美的再工业化，以及疫情导致的全球供应链再配置，将会对我国制造业发展及就业产生深远的影响，可能会进一步导致相关行业就业机会的流失。当前，国外疫情严峻，部分国家复工复产受到影响，使得我国出口保持旺盛增长。随着未来国外疫情逐渐得到控制，生产恢复，我国出口以及相关就业将会受到一定冲击。
图14 2007～2019年港澳台商投资单位和外商投资单位就业人数变化
资料来源：根据历年《中国统计年鉴》数据整理。
（四）就业结构性矛盾仍将突出，劳动力市场灵活化需要平抑
近年来，就业结构性矛盾受到广泛的关注。《“十四五”就业促进规划》指出：“十四五”期间，人口结构与经济结构深度调整，劳动力供求两侧均出现较大变化，产业转型升级、技术进步对劳动者技能素质提出了更高要求，人才培养培训不适应市场需求的现象进一步加剧，“就业难”与“招工难”并存，结构性就业矛盾更加突出，将成为就业领域主要矛盾。除了技能原因导致的就业结构矛盾外，由劳动者就业期望与岗位待遇之间不匹配导致的主动失业，甚至退出劳动力市场现象也在增加，如部分高校毕业生热衷于公务员等稳定体面的岗位，毕业后专职连续多年复习备考。
政府加强规范灵活用工将有助于抑制城镇个体就业人员比例持续上升的态势。工资的上升，带动社会保险等方面的用工成本持续上升，也促使企业采用灵活用工方式，减少传统的标准劳动关系用工。其中，一种方式是大量采用劳务派遣、外包和分包的方式。伴随着劳动力市场灵活化的提升，近年来城镇个体就业人员数量和占比持续上升。2019年，城镇个体就业人员数量达到11692万人，占当年城镇就业人员数量的26.4%（见图15），这些劳动者需要直接面对市场的风险和不确定性，也需要自行缴纳社会保险等费用。新冠肺炎疫情进一步推动就业方式的多样化和灵活化，部分个体劳动者通过各类平台获得订单。
图15 2009～2019年城镇个体就业人员数量和占城镇就业人员比例
资料来源：根据历年《中国统计年鉴》数据整理。
为应对新就业形态劳动者数量大幅增加，维护劳动者劳动保障权益面临的新情况新问题，2021年7月人力资源和社会保障部等八部门发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，提出“规范用工，明确劳动者权益保障责任”“健全制度，补齐劳动者权益保障短板”等措施，在一定程度上强化了平台企业等各类灵活用工使用企业的用工责任，将有利于保障和提升各类灵活劳动者的权益。随着政府对新就业形态劳动者劳动保障权益维护的加强，相信未来个体劳动者迅速增长的态势将会得到一定的抑制。
五 政策建议
（一）加大稳就业政策实施力度，对冲疫情对就业的冲击
2020年上半年疫情期间，政府出台一系列稳定就业政策措施，取得积极效果。当前和未来一段时间，疫情对就业的冲击在部分行业仍将存在，部分劳动者群体的失业风险增加，收入有所下降。因此，一方面，应构建常态化援企稳岗帮扶机制，针对受影响的企业和劳动者，可适当延长减税降费、降低社会保险费率等政策实施时间；另一方面，在推进以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，以及高质量发展中促进共同富裕的国家战略背景下，不断提升中低收入群体的收入水平，推动实施扩大内需战略，持续促进消费、增加有效投资拉动就业，通过保市场主体保就业。
（二）增强政策激励，提升各类劳动力群体劳动参与率
劳动力供给下降已经成为当前和未来一段时间制约我国社会经济可持续发展的重要因素。因此除了通过延迟退休和促进生育水平提升，缓解短期和长期的劳动力供给外，更要注重提高各类群体的劳动参与率。一是提升包括高校毕业生在内的青年群体的劳动参与率。鉴于当前不少高校毕业生年复一年地进行考研和考公务员复习，影响应届毕业生相关考试通过率，造成相关考试的“内卷”和恶性循环，建议国家制定相关政策，对参加相关考试的次数进行限制。二是提升女性劳动者的劳动参与率。女性员工生育确实会给用人单位带来实质性的负面影响，如“对哺乳未满1周岁婴儿的女职工，用人单位不得延长劳动时间或者安排夜班劳动。用人单位应当在每天的劳动时间内为哺乳期女职工安排1小时哺乳时间；女职工生育多胞胎的，每多哺乳1个婴儿每天增加1小时哺乳时间”等女职工劳动保护特别规定，显然会降低女性劳动者的有效工作时间。因此可以探索研究用人单位聘用生育期女性的补偿和激励机制，从而增加女性的就业机会。完善托幼和中小学托管服务，促进和规范家政市场发展，也有助于女性劳动参与率的提升。三是在实施延迟退休政策过程中，加强配套政策的研究，完善对老年劳动者和用人单位的激励机制，提高老年人劳动参与率，例如，可以探索研究调整老年劳动者的社会保险费率。
（三）平衡各类劳动力市场主体责任，增加高质量就业机会
当前，生产制造业等较多采取标准的劳动关系用工，各类平台和互联公司凭借资本和技术的结合，获得市场优势地位，采取“轻资产”运营模式，实行去劳动关系的用工模式，规避雇主责任，也导致大量劳动者没有被纳入职工社会保险体系。劳动关系用工需承担一系列雇主责任，成本较高，其中的社会保险成本、解雇成本较高，也由此导致制造业等企业可以支付给劳动者的现金收入减少，从而在人力资源竞争中处于不利地位，也加速了包括部分外资企业在内的各类企业向其他国家和地区转移，进一步减少我国的就业机会。因此，当前继续推动对平台企业的反垄断管理，进一步强化平台企业的用工责任，有利于营造公平的竞争环境，增强生产制造业对劳动者的吸引力。同时，鉴于社会保险缴费比例较高，尤其是企业承担的养老保险社会统筹部分比例较高，对推动用工成本具有重要影响，因此应结合延迟退休政策的出台，探索进一步降低社会保险费率的可能性，并通过降费提升参保率。
（四）强化公共就业服务和积极的就业政策，降低劳动者失业风险
当前我国各类民营人力资源服务机构快速发展，在促进就业方面发挥了积极作用，但随着网络招聘网站市场份额日趋集中，部分招聘网站获得市场优势地位后服务价格不断提升，客观上增加了企业的招聘成本，特别是广大中小企业，难以承担相关招聘平台的会员费、简历下载费等较高的成本。因此，政府应规范网络招聘平台的收费行为，加大公共就业服务投入，应探索搭建公益性的网络招聘平台，降低中小微企业的招聘成本，促进劳动者就业。
搭建全民终身学习的教育体系的同时，打造全民终身就业指导和服务体系。结合《“十四五”就业促进规划》中关于完善终身学习体系和“技能中国行动”的相关措施，完善从中小学到高校的劳动教育体系，并将个性化的职业指导融入其中，提升学生教育决策和人力资本投资的有效性。同时，完善对各类劳动者的职业指导和个性化的就业服务，提升各类就业政策的有效性和针对性，使得劳动者技能学习能更好地与市场需求相结合，提高人力资源的匹配性。结合当前高校毕业生就业困难的现实，可研究探索在高校毕业生中培养一批职业指导师，并由政府提供公益性岗位的可行性。
参考文献
国家统计局2009～2020年《中国统计年鉴》，中国统计出版社。
国家统计局2009～2020年《农民工监测调查报告》，国家统计局网站。
国家统计局2014～2020年《国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站。
国家统计局：《中国劳动统计年鉴2020》，中国统计出版社。
国际劳工组织：《青年人就业危机：该行动了》，国际劳工大会第101届会议，2012。
人力资源和社会保障部2018～2020年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部网站。
人力资源和社会保障部：《部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析》，人力资源和社会保障部网站。
[1] 李洪坚，中国劳动关系学院讲师，主要研究领域为就业和劳动力市场政策、人力资源管理。
[2] 关于人口统计，我国是在逢“0”的年份进行全国人口普查；在逢“5”的年份进行全国1%人口抽样调查；其余年份进行全国人口变动情况抽样调查，其样本量占全国总人口的1‰左右。
[3] 该指数采用智联招聘全站数据分析而得，通过不同行业、城市职位供需指标的动态变化，来反映劳动力市场上职位空缺与求职人数的比率的变化，从而起到监测劳动力市场景气程度以及就业形势的作用。其计算方法是：CIER指数=市场招聘需求人数/市场求职申请人数。其本质与求人倍率一致。
[4] 需要注意的是2020年数据普查为时点数，与城镇常住人口（居住半年以上）的口径有所差异。
