中国行政决策咨询概论

中国行政决策咨询概论
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第8章 行政决策咨询体系建设

一、强化行政决策主体的决策咨询意识

(一)行政决策者要实现观念转变

决策者对于咨询工作持有什么样的观念是非常重要的问题。只有决策者具有咨询意识,才可以创造出对咨询的需求。长期以来,我们国家有些决策者,决策咨询的意识缺乏。认为决策就是决策者的事情,喜欢“一言堂”“小圈子”决策的领导干部大有人在。由此造成了一些体制内的咨询机构形同虚设、体制外的咨询机构更是没有立足之地的状况。建立健全行政决策咨询系统,转变行政领导人的观念仍是最重要的工作。从现实的情况来看,党中央、国务院和一些行政主管部门科学决策、民主决策的观念先进,决策者对决策咨询的需求意识很浓。近年来,中央领导常规性地就党和国家许多重大决策,广泛开展决策咨询,听取社会各阶层的咨询意见和建议。在国家层面,针对一些重要工作成立专门的决策咨询委员会,聘请知名专家学者进行决策咨询。如国家医疗体制改革专家咨询委员会,国家科技体制改革专家咨询委员会等。但是,从整体上来看,还有相当多的决策部门,决策者科学决策、民主决策的观念和意识还比较薄弱,一些传统的决策方式还大行其道,决策需求咨询的观念有待强化。因此,首先要大力开展科学决策、民主决策的宣传教育活动,对各级领导干部开展专题学习和培训。让领导干部吸取决策失误的教训,树立科学决策、民主决策意识,掌握科学的决策方法。其次要宣传普及决策咨询知识,让决策者明了决策咨询的重要性,逐步建立决策咨询制度,使决策咨询走入决策程序,在决策中发挥咨询的作用。

(二)增强行政决策责任意识

现代社会活动规模庞大,经济高速发展,竞争日趋激烈,情况千变万化。在这样的环境下,决策者凭借个人的知识、经验、智力和胆识来进行决策,有时可能是正确的,但失误的概率也会很大,而且因决策失误造成的损失也极其巨大。还有一些领导干部,好大喜功,热衷于“政绩工程”,搞一些严重脱离实际的决策行为,造成巨大决策失误。由于缺乏对决策者的责任追究机制,领导者不承担责任,使盲目决策、随意决策之风难以扭转。只有真正建立了领导者决策失误追究责任机制,按照“谁决策、谁负责”的原则,使决策者有了较强的责任意识,才会使决策过程走上良性循环的轨道。决策者有了良好的责任意识,再加上决策咨询的制度化,决策咨询就有了普遍的社会需求,有了制度保证。

(三)把行政决策咨询纳入法治化轨道

没有法定的决策程序,决策咨询工作就失去了制度保证。决策程序法定,主要包括法定的步骤、法定的程序、法定的形式和法定的期限等。决策的内容各不相同,但决策的程序必须统一。有了规范的法定决策程序,既可以减少决策的随意性,提高行政效率,又可以使广大公众参与决策咨询,使决策咨询合法介入决策过程。要建立健全行政决策咨询系统,必须要有立法上的保障。必须要把行政决策程序法制化,严格按程序进行决策。也要用法律的形式,把行政决策咨询的内容、方式、程序等规定下来,使之成为决策者和咨询机构在决策过程中的行为准则。

从现在我们国家的现状来看,我国法律、法规中还没有有关行政决策咨询的条文规定,决策咨询受重视程度还只是取决于决策者的偏好。因此,必须要通过中央和地方人民政府组织法里的法律条文,对决策程序和决策咨询加以规定。

二、完善体制内决策咨询系统

从中央到省及地级市,党委、政府都设有政策研究室、经济研究中心等。这些体制内的决策咨询机构,在行政决策中发挥着重要的参谋助手作用。但政策研究部门要真正发挥好决策咨询的作用,在制度建设上仍然有许多工作要做。在新的政治生态环境下,决策咨询应该是各级党委和政府政研室的最基本职能。这些部门在决策咨询中具有很强的优势,应该更加充分地发挥其作用。

(一)更加贴近决策层

作为党委和政府的直属机构,与决策者容易交往,方便沟通,能够领会决策者的意图,研究成果也容易进入决策。因此,要认真领会党委和政府的中心工作,掌握决策层的思路和意图,想领导之所想。从这样的角度思考问题、研究问题、提出对策建议,才能为领导者所重视,才能有效地发挥好决策咨询的作用。政策研究部门作为体制内的智囊机构,必须把围绕党委和政府的重大决策开展决策咨询作为工作的首要目标。要紧贴党委和政府的中心工作,将改革发展中的重点问题、工作中的难点问题、群众反映强烈的热点问题,作为决策咨询工作的主要任务。要找准问题、吃透精神、摸准情况,提出切实可行的对策建议。咨询方案被采纳并进入实施之后,还应该回到实践中去,及时跟踪落实情况,对咨询方案进行评估,不断提升决策咨询的质量。

(二)开展广泛的调查研究

调查研究是中国共产党的优良传统,是党和政府解决问题的有效方法和手段。从毛泽东开始的我党第一代领导人,就十分重视调查研究,新中国一成立,中央和省一级就设立了调研部门。历经多次机构改革,调研部门一直保留,所以积累了丰富的调查研究的经验。调查研究就是发现问题、收集信息、寻求对策的过程,是开展决策咨询工作最为有效的方法之一。党委、政府所属的政研部门,最为擅长搞调查研究,有着良好的传统和丰富的经验。善于通过调研发现问题,研究问题,提出解决问题的思路和对策。要充分发挥优势,把这一好的传统坚持下去。

(三)广泛积聚研究人才

各级党委和政府从事调研的工作人员,与高等院校和科研机构的专家学者相比,除了具有相当的理论研究能力,还具有丰富的实践经验,熟悉情况,易于理论联系实际思考问题。这是从事决策咨询的一批优秀人才,是党委和政府决策者的好“谋士”。

三、完善民主协商决策咨询系统

要实现行政决策科学化、民主化,充分发挥民主党派参政、议政的作用,是一个重要的途径。共产党领导的多党合作制,在公共政策的制定过程中有着充分的体现。党和政府就重大决策,通过与各民主党派进行协商,听取意见,是现阶段行政决策咨询的一种重要形式。

(一)中国共产党同各民主党派的政治协商

主要有协商座谈会、情况通报会、小范围谈心会等形式。同时,民主党派还可以通过“直通车”等形式,向中共中央提出书面建议。中国共产党与各民主党派的政治协商的内容(也即民主党派参与公共政策的内容)主要包括:中国共产党全国代表大会、中共中央委员会的重要文件;宪法和重要法律的修改建议;国家领导人的建议人选;关于推进改革开放的重要决定;国民经济和社会发展的中长期规划;关系国家全局的一些重大问题;通报重要文件和重要情况并听取意见,以及其他需要同民主党派协商的重要问题等,这是中国共产党对各个民主党派的决策咨询的一个重要方式。

(二)人民政协同各民主党派的政治协商

中国共产党还可以通过人民政协这个重要的参政议政机构,同各民主党派就重大政治、经济、社会发展问题进行专题协商,这也是决策咨询的一个重要途径。主要有政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议以及双周座谈会、学习座谈会等其他形式。每年各级政协会议期间,中共中央领导和地方领导,也都会到党派界别小组参加座谈、讨论,听取意见,共商国是。这种政治协商的内容既包括国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题,也包括政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。人民政协也是民主党派成员发挥参政议政、民主监督作用的重要机构。

同时,各民主党派可以以本党派的名义在各级政协大会上发表意见,提出本党派组织的提案和大会发言。政府的有关部门对民主党派的提案有一套专门的办理程序和答复制度,通过这一制度促成公共政策出台的成功案例非常多。同时,民主党派还可以通过参加政协的各种专门委员会的视察活动,知情出力,建言献策,这些意见和建议极易引起中共中央和有关部门的重视,这也是参与公共政策过程的一条重要渠道。此外,反映社情民意工作也是民主党派参与公共政策的一条重要渠道,民主党派可以通过“直通车”等形式,以郑重而快捷的方式,通过政协直接反映给党政主要领导同志,促进公共政策的科学有效,这也是民主党派参与决策咨询的一种有效的方式。

(三)民主党派成员和无党派人士在人民代表大会中的作用

国家明确规定:保证民主党派成员在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会委员中占有适当比例,在各级人大领导班子成员中有适当数量。在全国和省级人大常委会中应有民主党派成员或无党派人士担任副秘书长。吸收、聘请人大代表中的民主党派成员、专家参加各项调研。我国现有大量的民主党派成员当选各级人大代表,他们代表国家和人民的利益,积极履行职责,制定、修改宪法和各项法律,选举国家和政府领导人,审议国民经济和社会发展计划执行情况的报告及国家预算情况的报告,提出各种议案和建议案,为国家发展和社会稳定做出了重要贡献。在这些活动中,民主党派人士既参与了国家重大问题的决策,也参与了对这些重大决策问题的咨询,是国家决策咨询工作的重要方式之一。

四、健全专家决策咨询系统

改革开放以来,我们国家党和政府开始鼓励和支持非官方的决策咨询机构建设。但是这种机构形式与西方发达国家不同,不是私营性质的公司或研究所,而主要是专家组成的决策咨询机构。就是由各级党委或政府部门组建决策咨询委员会或顾问团,聘请高校和科研院所的专家学者以及社会知名人士作为咨询委员,对党委和政府的一些即将出台的决策方案提出意见和建议。近几年,许多部委和省市的党委、政府都成立了由各类专家组成的决策咨询委员会。党和政府重大战略决策听取专家学者意见和建议,也逐渐成为决策者的共识。

但是,从总体情况来看,我国行政决策的专家咨询系统,仍处于起步阶段,还有许多工作要做。

一是将决策咨询纳入法治化轨道。现行体制下,专家决策咨询还主要取决于行政决策者的主观愿望。决策者想咨询就咨询,不想咨询就不咨询。什么样的决策需要咨询专家意见,什么样的决策不需要咨询专家意见,有时全凭领导主观而定。只有把专家咨询纳入行政决策程序,以法的形式加以规定,使其成为决策程序的一个必要环节,形成一种制度,才是决策咨询的根本方向。

二是要确定必须经专家决策咨询的范围和内容。行政决策是讲效率的,不是所有决策都必须要经过专家的决策咨询,不可能也没必要任何行政决策都要向专家咨询。但有些问题和事项是必须要向专家咨询的。对这些内容,要有一个明确的规定。如党委和政府重要会议报告起草、一个阶段重点和难点工作确定、有关国计民生重大政策制定、重大工程项目建设等。凡是规定了需要咨询的内容,就必须要走专家咨询的程序。不经专家咨询论证,就不决策。其他决策事项是否需要决策咨询,完全取决于决策者的意愿。

三是要给咨询专家相对的独立空间。形成一个能让专家畅所欲言,特别是能发表批评和反对意见的政治环境,让咨询专家有充分的发言权。一般来讲,专家的意见深度,取决于其拥有多大的发言权,行政决策走专家咨询程序,目的在于让专家提意见。而这又决定于行政决策者的民主作风。决策咨询要避免“走过场”,就要鼓励咨询专家敢讲话,讲真话,讲有水平的话,提供有价值的咨询意见和建议。否则,专家决策咨询就会是一种形式主义,达不到预期目的。

四是要有一批高素质的专家队伍。建立专家决策咨询制度,专家能否有效发挥作用是至关重要的因素。这些专家都是社会各大专院校、科研院所的学者,在各个行业、学科、领域都是一些领军人才,在决策咨询这个平台下,汇聚起来,可以形成一个涉及全学科、代表高层次、人数最广泛的智慧和力量,可以对我们国家的各级行政决策给以有力的支持。有了这样一批专家队伍,才能保证专家决策咨询制度有效运转。

五要建立有利于社会智力开展决策咨询服务的工作制度。目前,我们国家各级决策咨询机构聘请的咨询专家,大部分是高校教授和科研院所研究员。这些专家有很高的专业知识水平和很强的理论研究能力,但对涉及行政决策的实际情况及相关信息往往缺乏了解。专家们参与决策咨询活动,容易出现理论与实践相脱离的倾向。一些专家提出的咨询意见和建议难以切中要害,咨询效果不理想。这也是决策者有时不愿意走专家咨询程序的主要原因。因此,要通过多种形式和方法弥补学者们在进行决策咨询工作时先天存在的短板,使他们逐步掌握行政决策咨询的特点和规律,提高咨询专家研究实际问题的能力,引导专家们站在决策者的角度思考和处理问题,使其在决策咨询中发挥更好的作用。

六是要搭建一个有效的决策咨询工作平台。通过这样一个平台,使决策者与专家学者之间建立起顺畅的沟通渠道。一方面使专家学者能及时了解行政决策内容及相关信息,另一方面使决策者能及时倾听专家的意见和建议。目前,一些省市党委和政府设置的决策咨询委员会办公室,发挥着专家决策咨询平台的作用。因此,要加强这个平台的建设。同时,也要建立起专家与决策者其他有效沟通的渠道和载体,如要建立专家决策咨询听证会、论证会等会议制度。

五、健全公众参与决策咨询系统

公众参与国家的公共事务是享受权利的最好体现形式。公民的参与能广泛体现社会公众的意愿,让社会公众有充分的发言权,让社会公众更多地参与政策、法规的制定过程。在公共行政活动中参与关系公民切身利益的公共决策,成为公民参与的重要内容。社会公众参与是行政决策咨询的主要形式,也是确保人民主人翁地位的根本途径。

行政决策的功能就在于及时有效地解决社会公共问题。“问题”是决策的起因和出发点,而大量的问题反映的是公众的实际利益诉求。既然行政决策是以满足公众的利益要求为出发点的,因此,公民参与行政决策就显得十分必要。

当然,社会公众参与行政决策,并不是由公民直接去制定政策,去拍板定案。而主要体现在参与决策咨询的过程。决策的理想程序理应是一个能够充分发表每个公民的看法,经过广泛讨论,以达成共识,再由决策者做出决定的过程。

健全公众参与决策咨询制度,对于贯彻行政决策的民主化原则,以制定出科学、合理、公正的政策,具有重要作用。

公众参与的决策咨询制度,可以广泛集中民智。行政决策需要智慧,在传统社会这种决策智慧主要来自社会精英。在公民社会,通过建立开放的决策咨询制度,允许人们充分发表意见,人们可以各抒己见。通过广纳群言,把民众的智慧集中起来,必然会胜于少数精英的智慧,以确保决策的正确性。

在制定有关国计民生的重大政策时,需要有一个让社会公众有效参与决策咨询的过程,使公民的利益诉求及时、充分地反馈到决策层,这可以保证决策的合理性。否则,无论决策多英明,不符合大多数公民的意愿,这种决策只能看作是失误。

过去,让社会公众都能参与到行政决策咨询过程中,被认为只是一种理想的状态,在现实中,由于缺乏有效手段,并无操作的可能性。国家出台一项政策或法规,做出一个有关民生问题的决策时,去咨询千百万民众的意见,是不可想象的事情。现在由于互联网,有了微博、微信,使这样几乎不可能的事情变为可操作了。通过微博、微信问政,国民都有了参与行政决策咨询的渠道,有了发表意见和建议的平台。而且网络问政已经日益显示出其强大的生命力和功效。

高宪哲 张志主编

作家的话

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